Lapsivaikutusten arviointi edistämässä lasten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista

Vieraskynässä Marjaana Larpa

Lapsivaikutusten arviointia (LAVA, eng. child impact assessment) voidaan tehdä yksilö- ja ryhmäkohtaisena. Keskityn tässä kirjoituksessa lapsiryhmiä koskevaan LAVA:n, joka oli näkökulmani myös Pro gradu -työssäni ja joka on minulle lainvalmistelutehtävistä tuttu.  Kollektiivisessa LAVA:ssa tutkitaan lapsiryhmän tai -väestön etua. Lapsiryhmiä koskevaa arviointia tekevät päättäjät niin valtion, kuntien kuin instituutioiden, kuten Opetushallituksen, tasolla.

Lapsen oikeuksien komitean (LOK) määritelmän mukaan LAVA tarkoittaa olemassa olevien ja valmisteilla olevien hallinnollisten ja poliittisten ohjelmien, lainsäädännön ja budjettitoimien tarkastelemista niiden lapsiin ja lasten oikeuksiin kohdistuvien vaikutusten pohjalta (GC No. 5, kohta 45). Alilan (2011) muotoilun mukaan LAVA tuottaa tietoa lasten, nuorten ja lapsiperheiden elinolosuhteista päätöksenteon tueksi sekä nostaa esiin yhteiskunnallisen toiminnan ja päätösten vaikutukset erilaisiin lapsiin, nuoriin ja lapsiperheisiin.

LAVA:n eri muotoja ovat: 1. ennakkoarviointi (ex ante), joka tehdään ennen toteutusta 2. prosessiarviointi (ex nunc), joka tehdään toteutuksen aikana ja 3. seuranta (ex post), joka tehdään toteutuksen jälkeen (mm. Taskinen 2006, 9-10). Nämä ovat yleisesti arvioinnin muotoja, joita myös LAVA käyttää.

LAVA:n ohella puhutaan usein lapsibudjetoinnista. Lapsibudjetoinnilla tarkoitetaan olemassa olevien budjettien tutkimista ja analysointia, jolla selvitetään, kuinka paljon julkista rahaa käytetään lapsiin. (Desmet ja Op de Beeck 2014, 143)

Lapsivaikutusten arvioinnin historiasta

Ympäristön, talouden ja sosiaalisten vaikutusten arviointia on tehty Euroopassa 1950-luvulta lähtien. Ihmisoikeusvaikutusten arviointi (human rights impact assessment, HRIA) on sen sijaan de Becon mukaan varsin uutta ja sitä pidettiin pitkään osana sosiaalisten vaikutusten arviointia (de Beco 2009, 140–143, 150–154 sekä Collins ja Guevara 2014, 162). LAVA (eng. child rights impact assessment, jos keskitytään nimenomaan lapsen oikeuksien vaikutusten arviointiin) voidaan katsoa ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin alalajiksi. Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnista (IVA) on väitellyt Tapani Kauppinen vuonna 2011.

Lapsen oikeuksien sopimus (LOS, SopS 59 ja 60/1991) solmittiin vuonna 1989 ja se tuli Suomessa voimaan 20.7.1991. Sopimuksen 3.1 artiklan mukaan ”kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu”. Jotta kaikkia LOS:n mukaisia oikeuksia kunnioitettaisiin lainsäädännön ja politiikan kehittämisessä, tulee hallitusten LOK:n mukaan tehdä jatkuvana prosessina LAVA:a. LAVA on yksi menettelyllinen tae lapsen edun toteutumiselle. (GC No. 5, kohta 45 sekä GC 14 kohdat 31, 87 ja 99)

”Kaikissa – – toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. – – LAVA on yksi menetellyllinen tae lapsen edun toteutumiselle.”

Muussa Suomen lainsäädännössä ei mainita LAVA:a omana arviointimuotonaan. LAVA:n tekeminen voidaan johtaa erilaisista lapsia ja nuoria koskevista seuranta- ja osallisuusvelvoitteista. Esimerkiksi sosiaalihuoltolain (1301/2014) 9 §:n mukaan kunnallisten viranomaisten on yhteistyössä seurattava ja edistettävä lasten ja nuorten hyvinvointia sekä poistettava kasvuolojen epäkohtia ja ehkäistävä niiden syntymistä. Velvoite LAVA:n tekemiseen voidaan johtaa myös hallintolaista (434/2004, 31 §) ja perustuslaista (731/1999, 22 §).

Konkreettisin LAVA:n sisältävä kotimainen säädösvalmistelua koskeva virallisasiakirja tällä hetkellä lienee sosiaali- ja terveysministeriön opas Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta, joka sisältää oman LAVA:a koskevan alaluvun. Kunnallista päätöksentekoa koskevia LAVA-ohjeita on sen sijaan useampia (ks. esim. THL:n sivut)

Useissa suomalaisissa suunnitelmissa, ohjelmissa ja strategioissa on jo yli kymmenen vuoden ajan esitetty vaatimuksia lisätä LAVA:a ja LAVA:n puolesta ovat vuosi toisensa jälkeen puhuneet niin lapsiasiavaltuutetut kuin lapsijärjestöt. Vaikka LAVA:a on pidetty näkyvillä jo vuosia, on LAVA Suomessa pitkälti edelleen erilaisten suositusten varassa.

LAVA:n merkityksestä päätöksentekoon

Jyrki Tala (2001a, 7–13, 356–358 sekä 2001b, 113) on todennut vaikutusten arvioinnin parantavan sääntelyn osumatarkkuutta, tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Vaikutusten arvioimisella huonojen valintojen ja yllättävien häiriövaikutusten todennäköisyys vähenevät. LAVA liittyy myös vaatimukseen tutkittuun tietoon perustuvasta päätöksenteosta (evidence-based policy-making).

De Becon (2009, 145–148) mukaan vaikutustenarvioinnin avulla voidaan paremmin integroida ihmisoikeudet osaksi päätöksentekoa sekä parantaa päättäjien vastuullisuutta (accountability) ja kansalaisten valtaistumista (empowerment). Vaikutusten arviointi on lainlaadinnassa osa keskustelua siitä, pitäisikö tietty lakimuutos toteuttaa ja mikä sen sisällön tulisi olla.

LAVA voi olla osa lasten oikeuksiin perustuvaa lähestymistapaa (child rights based approach, CRBA), jossa päätösten vaikutuksia yksilöihin katsotaan yksilön oikeuksien ja valtioiden velvollisuuksien läpi (Collins ja Guevara 2014, 169–170). LAVA:n avulla päättäjä saa selville, onko suunniteltu päätös tai sääntely ristiriidassa lapsen perus- ja ihmisoikeuksien kanssa, jolloin pystytään ennalta paremmin turvaamaan lapsen oikeudet.

Alilan (2011, 6) mukaan lasten näkökulmat tarvitsevat erityistä selvittämistä siksi, että he eivät ole äänestäjiä ja siten suoraan edustettuna päätöksenteossa. Vanhemmat ovat tärkeitä lasten asioiden viestinviejiä, mutta lasten oman arjen näkökulma ei ole sama asia kuin vanhempien mielipide. Lapset eivät ole aikuisten instituutioissa, vaikka aikuiset ovat lasten instituutioissa. Siksi lasten osallistaminen arviointiprosessiin on tärkeää, jotta aikuiset eivät yksin määrittelisi lasten etua. Esimerkkejä lasten suorasta kuulemisesta löytyy esimerkiksi opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisusta Vaikuta varhaiskasvatukseen – Lasten ja vanhempien kuuleminen osana varhaiskasvatuksen lainsäädäntöprosessia.

Tulevaisuuden näkymiä

LAVA oli yksi edistämisen kohde Juha Sipilän hallituksen lapsi- ja perhepalveluiden LAPE-hankkeessa (Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma 2018). Myös lapsibudjetointia selvittävä valtioneuvoston selvitys- ja tutkimushanke on hiljattain käynnistetty (STM tiedote 12.4.201

9). Oikeusministeriön koordinoimassa pilottihankkeessa puolestaan arvioidaan lasten ja nuorten osallistumisoikeuksien toteutumista Suomessa Euroopan neuvoston kehittämän arviointityökalun avulla (oikeusministeriön Internet-sivut 2019). Nähtäväksi jää, miten vahvasti vuonna 2019 muodostuva hallitus haluaa edistää LAVA:a.

Helsingin yliopiston Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutilta on tullut kaksi tuoretta tutkimusta lainvalmistelusta: Tutkimustiedon hyödyntämisen hyvät käytännöt lainvalmistelussa: kohti parempaa sääntelyä? sekä Ihmisvaikutusten arviointi hallituksen esityksissä: luokittelusta laatuun ja sen puutteisiin.

Itsenäisyyden juhlavuoden lastensäätiö ITLA julkaisee kesäkuussa 2019 selvityksen siitä, miten LAVA:a yhteiskunnassa tällä hetkellä tehdään ja mitkä ovat sen keskeiset kehittämiskohteet (ITLA:n kotisivut 2019).

Pro gradu -työssäni (Larpa 2018) tutkin lapsivaikutusten ennakkoarviointien esiintymistä kotimaisissa vuoden 2017 hallituksen esityksissä. Eniten LAVA:a oli tunnistettu opetus- ja kulttuuriministeriössä ja sosiaali- ja terveysministeriössä, mikä oli ministeriöiden hallinnonalat huomioon ottaen ennakoitavissa. Kahdeksassa esityksessä (4,0 %) esiintyi ei vaikutuksia -arviointeja. Suurimmassa osassa esityksiä (79,1 %) lapsivaikutuksia ei oltu arvioitu lainkaan.

Esitykset, joissa vaikutuksia on tunnistettu, liittyvät muun muassa sote-uudistukseen, koulumaitojärjestelmään, koulutusuudistuksiin, varhaiskasvatuksen asiakasmaksuihin, erilaisiin tukimuotoihin kuten opintotuki ja lapsilisä, erilaisiin liikennelakeihin, työoikeuteen ja oikeudenkäymiskaareen. Hyvän esimerkin LAVA:sta voi saada esimerkiksi esityksistä 100/2017 vp ja 104/2017 vp koskien alkoholilakia ja etu- ja sukunimilakia. LAVA:n puuttumista on puolestaan kritisoitu mm. kauppojen aukioloa koskevien esitysten yhteydessä (eivät osa tutkielman aineistoa), sillä vanhempien työajoilla on selkeä vaikutus perheen ja lasten elämään.

Koska LAVA:a tulisi tehdä aina, kun tehdään lapsia ja nuoria koskevia päätöksiä, ei LAVA:n jakautumista ministeriöittäin voida pitää positiivisena tuloksena. On täysin ymmärrettävää, että kaikilla esityksillä ei ole vaikutusta lapsiin tai ne ovat hyvin kaukaa haettuja. Tavoitteena kuitenkin on, että lapsivaikutuksia tunnistettaisiin entistä enemmän, ja niiden tuloksena syntyisi arviointeja, joiden mukaan vaikutuksia lapsiin on tai niitä ei ole. Koska LAVA, lapsibudjetointi ja tutkimustiedon hyödyntäminen ovat tasaisesti esillä erilaisissa kehittämishankkeissa, uskon, että niitä edistetään tulevaisuudessa myös konkreettisin keinoin.

Lähteet

Alila Kirsi 2011, Lapsivaikutusten arviointi – kansallisia ja kansainvälisiä näkökulmia, Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2011:7

Collins Tara M. ja Guevara Garbrielle, Some Considerations for Child Rights Impact Assessment (CRIAs) of Business, Revue générale de droit, Volume 44 numéro 1 2014, s. 153–192

de Beco Gauthier, Human Rights Impact Assessments, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 27/2 2009, s. 139–166

Desmet Ellen ja Op de Beeck Hanne, Strategic Decisions in Setting Up Child Rights Impact Assessment, Revue générale de droit, Volume 44 numéro 1 2014, s. 125–151

Committee on the Rights of the Children, General comment No. 5 (2003) General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child (arts. 4, 42 and 44, para. 6)

Committee on the Rights of the Children, General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1)

HE 100/2017 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle alkoholilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

HE 104/2017 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle etu- ja sukunimilaiksi ja laiksi rekisteröidystä parisuhteesta annetun lain 8 ja 9 §:n muuttamisesta

ITLA:n kotisivut 2019, https://itla.fi/tapahtuma_artikkelit/lapsivaikutusten-arviointi-selvityksen-julkistamistilaisuus/

Kauppinen Tapani 2011, Kuntien tulevaisuus haltuun – Ennakkoarvioinnin soveltamiseen vaikuttavat tekijät lautakuntapäätöksissä, THL tutkimus 67/2011

Larpa Marjaana 2018, Lakien lapsivaikutusten arviointi lasten perus- ja ihmisoikeuksien edistäjänä

Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma 2018, LAVA – lapsivaikutusten arviointi 

Oikeusministeriön Internet-sivut 2019 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM001:00/2019

Opetus- ja kulttuuriministeriö, Vaikuta varhaiskasvatukseen: Lasten ja vanhempien kuuleminen osana varhaiskasvatuksen lainsäädäntöprosessia, Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2014:13

Sosiaali- ja terveysministeriö, Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta, Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisu 2016:2

Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 12.4.2019, Selvitys lapsibudjetoinnista käynnistynyt

Tala Jyrki, Lakien vaikutukset, Helsinki 2001 (Tala 2001a)

Tala Jyrki, Näkökulmia lainsäädäntötutkimukseen, Oikeus 2001/1, s. 108–115 (Tala 2001b)

Nieminen, Kati; Alasuutari, Noora; Kautto, Petrus; Saarela, Sanna-Riikka; Järvikangas, Inka; Hiltunen, Elina; Rantala, Kati, Tutkimustiedon hyödyntämisen hyvät käytännöt lainvalmistelussa: kohti parempaa sääntelyä? Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:38

Rantala, Kati; Alasuutari, Noora; Järvikangas, Inka; Saarenpää, Karolina, Ihmisvaikutusten arviointi hallituksen esityksissä: luokittelusta laatuun ja sen puutteisiin, Helsingin yliopisto Tutkimuksia 5/2019

 

Kuvituskuvat:

Photo by Pixabay on Pexels.com