Vieraskynässä Marja-Liisa Keski-Rauska
Varhaiskasvatusta on valvottu aikaisemmin sosiaalihuollon valvontaperinteiden mukaan varhaiskasvatuksen kuuluessa hallinnollisesti sosiaalihuollon alaisuuteen usean vuosikymmenen ajan. Varhaiskasvatuksen siirryttyä opetus- ja kulttuuriministeriön alaiseen ohjaukseen (2013) varhaiskasvatuksen valvontatehtävä siirtyi aluehallintovirastoissa opetus- ja kulttuuritoimen vastuualueelle. Tehtävien siirto on edellyttänyt asiantuntijoilta substanssilain tuntemuksen lisäksi erityisesti hallintolain ja hallintomenettelyn opettelua (ks. Hintsa 2011; Houhala 2020). Koska varhaiskasvatuksen valvontaviranomaisen tehtävään ei ole saatavilla yhtä selkeää ammatillista koulutusta eikä varhaiskasvatuksen valvontaa koskevissa säädöksissä ole yksityiskohtaista ohjausta siitä, miten valvontaa käytännössä tulee toteuttaa, valvontatehtävään valmistaudutaan, siihen opetellaan ja kehitytään työn ja vertaisoppimisen kautta. Valvontaviranomaisen työ onkin alkanut pikkuhiljaa kehittyä ja samalla eriytyä omaksi erityiseksi tehtäväkseen varhaiskasvatuksen kentällä. (Keski-Rauska & Mäntyjärvi 2023).
Kun yksityisen varhaiskasvatuksen valvontatehtävä siirtyi vuonna 2018 vahvemmin kunnan ensisijaiseksi tehtäväksi, tarvittiin paljon aluehallinnolta informaatio-ohjausta, neuvontaa ja koulutusta ja tarve jatkuu edelleen. Kuntien valvontaviranomaisissa on ollut vaihtuvuutta kuten varhaiskasvatuksen kentällä yleisestikin. Valvonta kunnissa alkaa ikään kuin uudelleen, kun henkilö vaihtuu. Valvonnan roolia ja merkitystä osana varhaiskasvatuksen johtamisjärjestelmää ei täysin kaikilta osin tunnisteta kunnissa. Valvonnan merkitys yksityisen varhaiskasvatuksen laadun- ja riskienhallinnassa on kuitenkin oleellinen osa varhaiskasvatuksen palvelukokonaisuuden johtamista. Valitettavasti monissa kunnissa valvonta on eriytetty varhaiskasvatuksen kokonaisuudesta ja usein tekijät ovat ulkokehällä johtamisen prosesseista. Kuitenkin valvontapäätökset ovat osa varhaiskasvatuksen johtamista. Kun kunta on varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa ja päättää järjestää yksityisiä varhaiskasvatuspalveluja, kunnan on huolehdittava myös riittävän valvontaresurssin ja -osaamisen järjestämisetä. (Mäntyjärvi ym. 2019; Ruutiainen ym. 2018). Varhaiskasvatuksen valvontaviranomaisen tehtävässä onnistuminen on kontekstistaan riippuvainen (Akselin 2013, 205).
Moni juridinen toimenpide valvontatehtävässä on saattanut olla kasvatusalan ammattilaiselle aivan uutta ja outoa niin lähtökohdiltaan, paradigmaltaan kuin arvolähtökohdiltaan. Suhde hallintoon ja hallintomenettelyyn on syntynyt kunkin asiantuntijan aikaisemman taustan, työkokemuksen ja lähtökohdan kautta. Pehmeästä varhaiskasvatuksesta melko tiukkaan, jopa pakkokeinoihin nojautuviin valvontatoimiin siirtyminen on ollut valvontaviranomaisina toimiville asiantuntijoille omanlainen opinpolkunsa. Osa alalle ryhtynyt on kokenut valvonnan melko pian omaksi tehtäväkseen, osa ei. Valvontaviranomaisen tulee olla yhteistyökykyinen, ohjaava ja neuvova, mutta myös tilanteen vaatiessa täysin horjumaton. Tiukoissa valvontatilanteissa ja kriisin sattuessa kohdalle, kunkin henkilön ja myös organisaation resilienssi punnitaan ja viimeistään silloin nousee esiin kysymys, haluaako tehdä tätä valvontatehtävää. Toisaalta asiantuntijoiden oma vahva substanssiosaaminen varhaiskasvatuksen alalta on tuottanut varmuutta valvojan tehtävissä, vaikka osaamista tarvitaankin eniten normien hallinnassa (Keski-Rauska & Mäntyjärvi 2023).
Aluehallinnon asiantuntijat ovat myös joutuneet käymään oman tiensä valvontatehtävään kasvamisessa. Nykyisin tilanne on hyvä, koska perehdyttäjänä toimii kokenut varhaiskasvatuksen ammattilainen. Aikanaan perehdytyksen antoi usein sosiaalihuollon ylitarkastaja. Ajan kuluessa sosiaalihuollon valvonnan käytännön perinteet ovat muokkautuneet varhaiskasvatuksen kontekstiin sopivaksi. Tämän lisäksi lainoppineet ovat auttaneet substanssiasiantuntijoita monissa valvontatehtävään liittyvissä juridisissa kysymyksissä. Valvontatyö onkin ennen kaikkea yhteistyötä. Yksityisessä varhaiskasvatuksessa kyse on viime kädessä elinkeinotoiminnasta ja sen edellytyksistä toimia varhaiskasvatuslain mukaisesti. Jos toimintaan joudutaan valvontatoimin puuttumaan järeämmin, perusteet pitää olla lakiin nojautuvat ja kestävät. Usein ajatellaan, että valvonta on nopeaa ja tarkoittaa päiväkotien sulkemista. Lähtökohtaisesti palveluntuottajalla on oikeus aina tulla kuulluksi, ja heille pitää antaa myös mahdollisuus korjata toimintansa. Tämän vuoksi yhteistyö ei ulotu vain yksittäisen organisaation tai valvontaviranomaisten keskinäiseen yhteistyöhön vaan myös kumppanuuslähtöiseen kanssakäymiseen palveluntuottajien kanssa. Eri osapuolten välinen luottamus ja avoin vuorovaikutus edesauttavat laadukasta yhteistyötä. (Keski-Rauska & Mäntyjärvi 2023; Mäntyjärvi ym. 2022, Ruutiainen ym. 2018).
Valvontaviranomainen voi omalla toiminnallaan joko edesauttaa tai estää organisaatiolta edellytettävää tavoitteenmukaista toimintaa (Fonsén & Keski-Rauska 2018; Karila 2016, 34). Keski-Rauskan ja Mäntyjärven (2023) tutkimuksessa haluttiin muodostaa kuvaa kunnan yksityisen varhaiskasvatuksen valvonnasta osana kunnan varhaiskasvatuksen johtamisjärjestelmää valvontaviranomaisten esittämien näkökulmien ja tehtävän vaatimien kompetenssien kautta. Tutkimus vastasi osaltaan valvontaa toteuttavien virkamiesten osaamisen ja kompetenssien tarkastelun tutkimusaukkoon ja tarjosi myös eri näkökulmia käytännön työn ja kehittämisen tueksi. Tutkimuksen teoreettista viitekehystä ja menetelmällisiä työkaluja haettiin laajasti aikaisemmista johtamisen ja hallinnon tutkimuksista sekä kompetenssitutkimuksista (Autioniemi ym. 2021; Stenvall & Virtanen 2021; Houhala 2018). Ratkaisu osoittautui toimivaksi, sillä varhaiskasvatuksen valvonnan teoreettinen tarkastelu ja käytäntöä palveleva tutkimus oli ja on edelleen niukkaa. Tutkimuksen johtopäätöksenä voidaan todeta, että yksityisen varhaiskasvatuksen valvonta on tehtävä, jossa keskeistä ovat normilähtöinen ja kumppanuuslähtöinen näkökulma työhön. Tutkimuksen tuloksissa korostuu valvojalta edellyttämä vahva normi- ja vuorovaikutusosaaminen. Tehtävässä keskeistä on hallita varhaiskasvatuksen lainsäädäntö, määräykset sekä muut velvoitteet ja tarkastella työtä niiden tarjoamissa raameissa. Tutkimuksen tulosten perusteella oli yllättävää ja positiivista kumppanuusnäkökulman vahva esiin nostaminen sekä valvojan vuorovaikutustaitojen merkitys valvojan tehtävässä. (Keski-Rauska & Mäntyjärvi 2023).
Keski-Rauskan ja Mäntyjärven (2023) tutkimuksen johtopäätöksenä todettiin, että varhaiskasvatuksen valvojan tehtävästä on muodostunut julkisen hallinnon kontekstiin professio, joka tukee osaltaan julkisen johtamisen tavoitteita ammatillisesti ja eettisesti korkeatasoisesta sekä kehittyvästä johtamisesta, joka toimii yhteiskunnan palveluksessa (Koskimies ym. 2022; Stenvall & Virtanen 2021). Professiossa vaadittavaa kompetenssia voidaan kuvailla analysoimalla työtehtävään liittyviä vaatimuksia (Heikka 2008). Profession voi myös ajatella ilmiönä, jolle annetaan jatkuvasti uusia merkityksiä. Profession toimijat muodostavat omalta osaltaan koko ajan professiota uudelleen käyttäessään sitä käsitteenä, joka selittää heidän toimintaansa. Professio tuleekin nähdä rakennustyönä, jota jokainen toimija muokkaa tehdessään ratkaisuja työssään (Löyttyniemi 2004, 182–183). Varhaiskasvatuksen valvontaviranomaisen professio luo edellytyksiä toteuttaa laadukasta valvontatehtävää. Työhön opitaan opiskelemalla tehtävän edellyttämiä kompetensseja käytännössä ”mestarikisälli” periaatteella – asiantuntijan perusta on substanssiosaamisessa ja vuorovaikutustaidoissa, jotka kehittyvät ajan myötä rakentamalla yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa toimivan varhaiskasvatuksen valvontakoneiston.
Yhteenvetona todettakoon, että varhaiskasvatuksen johtajuus rakentuu osana laajempaa varhaiskasvatuksen instituutiota siinä kontekstissa, jossa sitä toteutetaan (Akselin 2013). Yksityinen varhaiskasvatus ja sen valvonta on osa tätä kokonaisuutta. Valvonta on merkittävä hallintoprosessi, jota varhaiskasvatuksen valvojan tulee kyetä johtaa yhteistyössä organisaation muun johdon kanssa (Keski-Rauska & Mäntyjärvi 2023). Varhaiskasvatuksen valvonta on keino, jolla valvontaviranomaiset pyrkivät varmistamaan, että varhaiskasvatuksen järjestäjät ja palveluntuottajat noudattavat lainsäädäntöä ja että varhaiskasvatustoiminta on turvallista ja säädösten mukaista. Valvonnan ja ohjauksen tavoite varhaiskasvatuksessa on varmistaa palvelujen lainmukaisuus ja laatu sekä palvelujen käyttäjien perusoikeuksien, yhdenvertaisuuden ja oikeusturvan toteutuminen. (Terho ym. 2022.) Valvonta ja siihen liittyvät säädökset ja hallintomenettely on loppujen lopuksi vain turvaamiskeino lasten turvallisuuden, hyvinvoinnin ja laadukkaan varhaiskasvatuksen takaamiseksi (ks. myös Hintsa 2011; Houhala 2018). Työnä valvonta on erittäin merkityksellistä ja palkitsevaa.
Lähteet
Akselin, Marja-Liisa. (2013). Varhaiskasvatuksen strategisen johtamisen rakentuminen ja menestymisen ennakoiminen johtamistyön tarinoiden valossa. Tampereen yliopisto. Acta Universitatis Tamperensis 1807. Tampere University Press. Väitöskirja.
Autioniemi, J., Kosonen, J., Mäntylä, N. Partinen, H., Pernaa, H-K. (2021). Muuttuva julkinen hallinto ja työelämäkompetenssien suuntaviivat suomalaisessa korkeakoulutuksessa. Hallinnon tutkimus. 40 (2.)s. 94-110
Fonsén, Elina & Keski-Rauska, Marja-Liisa. (2018). Varhaiskasvatuksen yhteinen johtajuus vastakohtaisten diskurssien valossa. Työelämän tutkimus, 16(3), 185–200.
Hallintolaki. (434/2003). Ajantasainen lainsäädäntö – FINLEX ® Haettu 27.11.2021 https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2003/20030434
Heikka, Helena. (2008). Sosiaali- ja terveysjohtajan työn sisältö ja kompetenssit.
Acta Universitatis Ouluensis. D, Medica. Oulu: Oulu University Press. Väitöskirja.
Hintsa, Reino. (2011). Hyvä hallinto ja uusi julkisjohtaminen kunnallisen tietojohtamisen lähtökohtina. Acta Wasanesia No 247. Vaasa: Vaasan yliopisto. Väitöskirja.
Houhala, Keijo. (2018). Arvonmuodostus yksityisen ja julkisen sektorin yhdyspinnoilla ja miten sitä tiedolla johdetaan. Vaasan yliopisto. Tekniikan ja innovaatiojohtamisen yksikkö. Väitöskirja.
Karila, Kirsti. (2016). Vaikuttava varhaiskasvatus. Opetushallitus: Raportit ja selvitykset 2016:6. https://www.oph.fi/sites/default/files/documents/vaikuttava_varhaiskasvatus.pdf
Keski-Rauska, M. & Mäntyjärvi, M. (2023) Varhaiskasvatuksen valvonta osana julkista johtamista – Yksityisen varhaiskasvatuksen valvojien näkökulmia valvontaan ja tehtävän vaatimiin kompetensseihin kunnissa. Hallinnon tutkimus 42(4).
Koskimies, Emmi, Stenvall, Jari & Holopainen, Ari. (2022). Julkinen johtaminen. Julkisen johtamisen identiteetti, johtajien asema ja työn vaatimukset 2020-luvulla. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:10. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-899-6
Löyttyniemi, Varpu. (2004). Auscultatio Medici: Kerrottu identiteetti, neuvoteltu sukupuoli. Acta Electronica Universitatis Tamperensis 347. Tampere: Tampere University Press. Väitöskirja.
Mäntyjärvi, Marjo & Puroila, Anna-Maija. (2019). Has something changed? Leaders’, practitioners’ and parents’ interpretations after renewed early childhood education and care legislation in Finnish private centres. Contemporary Issues in Early Childhood, 20(1), 7–22. https://doi.org/10.1177/1463949119828158
Mäntyjärvi, Marjo, Viljamaa, Elina & Puroila, Anna-Maija. (2022). Suhteissa muovautuvat johtajuudet yksityisen varhaiskasvatuksen johtajien moniäänisissä kertomuksissa. Journal of Early Childhood Education Research, 11(2), 174–196.
Ruutiainen, Ville, Alasuutari, Maarit & Karila, Kirsti. (2018). Markkinoistuvat varhaiskasvatuspalvelut. Yhteiskuntapolitiikka, 83(4), 441–447.
Stenvall, Jari & Virtanen, Petri. (2021). Ihmiskeskeinen hallinnon uudistaminen: Hallintoreformien toteutus monimutkaisessa yhteiskunnassa. Helsinki: Tietosanoma.
Terho, Taru, Keski-Rauska, Marja-Liisa & Kivikangas, Mirja. (2022). Yksityisen varhaiskasvatuksen valvonnan käsikirja – Käsikirja kunnan valvontaviranomaiselle. Aluehallintovirastojen julkaisuja 133/2022. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto.
Virtanen, Petri & Stenvall, Jari. (2019). Julkinen johtaminen. Helsinki: Tietosanomat
Varhaiskasvatuslaki. (540/2018). Haettu 13.11.2021 https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2018/20180540
Tutkittua varhaiskasvatuksesta 